Genehmigung PV-Freiflächenanlage

Eine Photovoltaik-Freiflächenanlage – umgangssprachlich Solarpark – kann aus einer Acker- oder Grünlandfläche für Jahrzehnte eine Energiefläche machen. Für viele Eigentümer beginnt das Thema mit einem Brief oder Anruf eines Projektierers, der sich für eine bestimmte Fläche interessiert. Ob aus diesem Interesse tatsächlich ein Solarpark wird, entscheidet sich aber nicht am Küchentisch, sondern in einem mehrstufigen öffentlich-rechtlichen Verfahren.

Dieser Beitrag erklärt, welche Genehmigungen eine PV-Freiflächenanlage braucht, wie der Weg vom Bebauungsplan bis zur Inbetriebnahme verläuft und wer welche Aufgabe übernimmt. Im Mittelpunkt steht Ihre Perspektive als Flächeneigentümer: Was sollten Sie wissen, bevor Sie einen Nutzungsvertrag unterschreiben, und woran erkennen Sie, ob ein Projekt realistische Chancen auf eine Genehmigung hat?

Das Bau- und Energierecht wurde in den vergangenen Jahren mehrfach geändert, vor allem das Baugesetzbuch (BauGB) und das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Die folgenden Ausführungen beschreiben die gesicherten Grundzüge. Für ein konkretes Vorhaben sollten Sie stets die aktuelle Fassung der Gesetze und die Regeln Ihres Bundeslandes prüfen lassen.

Wer plant, wer beantragt – und welche Rolle haben Sie?

Bei größeren Freiflächenanlagen gibt es in der Praxis drei Beteiligte: den Eigentümer der Fläche, einen Projektierer (auch Projektentwickler genannt), der das Vorhaben plant und zur Genehmigung führt, und eine Betreibergesellschaft, die den Solarpark baut, finanziert und betreibt. Häufig gründet der Projektierer für jeden Standort eine eigene Projektgesellschaft, die den Park später selbst betreibt oder an einen Investor verkauft.

Als Eigentümer stellen Sie in der Regel keine Anträge. Sie überlassen die Fläche über einen Nutzungsvertrag – oft auch Gestattungs- oder Pachtvertrag genannt – und bewilligen die Eintragung von Dienstbarkeiten im Grundbuch. Planungskosten, Gutachten, Antragsunterlagen und die Abstimmung mit den Behörden übernimmt üblicherweise der Projektierer. Er trägt damit auch das Risiko, dass das Vorhaben scheitert.

Trotzdem lohnt es sich, das Verfahren zu verstehen. Denn der Nutzungsvertrag wird meist lange vor der Genehmigung geschlossen. In dieser Planungsphase ist Ihre Fläche gebunden, obwohl noch offen ist, ob der Solarpark überhaupt kommt. Wer die Stationen der Genehmigung kennt, kann Fristen, Rücktrittsrechte und ein Entgelt für die Planungsphase gezielter verhandeln. Grundlagen zu solchen Verträgen finden Sie in unserem Beitrag zum Nutzungsrecht am Grundstück.

Die Ausgangslage: Außenbereich und Privilegierung

Ob und wie ein Solarpark zulässig ist, hängt zuerst davon ab, wo die Fläche planungsrechtlich liegt. Das BauGB unterscheidet drei Bereiche: Flächen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB), den unbeplanten Innenbereich innerhalb bebauter Ortsteile (§ 34 BauGB) und den Außenbereich (§ 35 BauGB). Landwirtschaftliche Flächen liegen fast immer im Außenbereich.

Der Außenbereich soll grundsätzlich von Bebauung freigehalten werden. Zulässig sind dort vor allem die in § 35 Abs. 1 BauGB aufgezählten privilegierten Vorhaben – etwa landwirtschaftliche Betriebe oder Windenergieanlagen –, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Alle anderen Vorhaben gelten als sonstige Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB. Sie sind nur zulässig, wenn sie öffentliche Belange nicht beeinträchtigen. Ein großflächiger Solarpark beeinträchtigt solche Belange fast immer, etwa das Landschaftsbild oder die Darstellungen des Flächennutzungsplans.

Seit 2023 sind Solaranlagen im Außenbereich in zwei Fällen ausdrücklich privilegiert:

• auf Flächen in einem gesetzlich festgelegten Korridor längs von Autobahnen und von Schienenwegen des übergeordneten Netzes mit mindestens zwei Hauptgleisen (§ 35 Abs. 1 Nr. 8 Buchst. b BauGB),
• als hofnahe Agri-Photovoltaik in räumlich-funktionalem Zusammenhang mit einem land- oder forstwirtschaftlichen oder gartenbaulichen Betrieb, begrenzt in der Größe und auf eine Anlage je Hofstelle oder Betriebsstandort (§ 35 Abs. 1 Nr. 9 BauGB).

Für solche Flächen kann eine Baugenehmigung ohne Bebauungsplan in Betracht kommen. Die Voraussetzungen, Grenzen und Fallstricke erläutern wir ausführlich im Beitrag zur Privilegierung von PV-Freiflächenanlagen. Den Gesetzestext finden Sie unter § 35 BauGB.

Der Regelfall: Bebauungsplan mit Sondergebiet Photovoltaik

Liegt die Fläche nicht in einem privilegierten Bereich, führt der Weg über die Bauleitplanung der Gemeinde. Sie stellt einen Bebauungsplan auf, der die Fläche als sonstiges Sondergebiet für Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien festsetzt (§ 11 Abs. 2 BauNVO). Der Bebauungsplan regelt, wo Module stehen dürfen, wie hoch sie sein dürfen, welche Abstände einzuhalten sind, wie die Fläche eingegrünt wird und welche Ausgleichsmaßnahmen erfolgen. Er kann auch festsetzen, dass die Nutzung nur für einen bestimmten Zeitraum zulässig ist und danach wieder die landwirtschaftliche Nutzung gilt (§ 9 Abs. 2 BauGB).

Meist muss zusätzlich der Flächennutzungsplan geändert werden, weil Bebauungspläne aus ihm zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 2 BauGB). Beide Verfahren können gleichzeitig laufen – das sogenannte Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB. Was der Flächennutzungsplan leistet und wie er geändert wird, erklärt unser Beitrag zum Flächennutzungsplan.

Häufig wählen Gemeinden einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan nach § 12 BauGB. Der Projektierer legt dabei einen konkreten Vorhaben- und Erschließungsplan vor und verpflichtet sich in einem Durchführungsvertrag, das Vorhaben innerhalb einer bestimmten Frist umzusetzen und die Planungs- und Erschließungskosten zu tragen. Alternativ regeln Gemeinde und Projektierer diese Punkte in einem städtebaulichen Vertrag nach § 11 BauGB.

Die Verfahrensschritte im Überblick

• Aufstellungsbeschluss des Gemeinderats (§ 2 Abs. 1 BauGB)
• frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden (§ 3 Abs. 1 und § 4 Abs. 1 BauGB)
• Umweltprüfung mit Umweltbericht (§ 2 Abs. 4 und § 2a BauGB), einschließlich naturschutzrechtlicher Eingriffsregelung (§ 1a Abs. 3 BauGB) und artenschutzrechtlicher Prüfung (§ 44 BNatSchG)
• Veröffentlichung des Planentwurfs und förmliche Beteiligung (§ 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 BauGB)
• Abwägung aller öffentlichen und privaten Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB)
• Satzungsbeschluss und Bekanntmachung (§ 10 BauGB)

Was Eigentümer dabei wissen sollten

Auf die Aufstellung eines Bebauungsplans besteht kein Anspruch (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die Gemeinde entscheidet frei im Rahmen ihrer Planungshoheit. Viele Gemeinden haben inzwischen eigene Kriterienkataloge für Solarparks beschlossen, etwa zu Bodengüte, Sichtbarkeit, Abstand zu Ortslagen oder Bürgerbeteiligung. Fragen Sie danach – ein solcher Katalog zeigt früh, ob Ihre Fläche ins Raster passt.

Bauleitpläne müssen außerdem an die Ziele der Raumordnung angepasst werden (§ 1 Abs. 4 BauGB). Weist der Regionalplan Ihre Fläche etwa als Vorranggebiet für Landwirtschaft oder Rohstoffabbau aus, kann das ein ernstes Hindernis sein. Umgekehrt stärkt das Gesetz die erneuerbaren Energien in der Abwägung: Nach § 2 EEG liegen Errichtung und Betrieb von Anlagen im überragenden öffentlichen Interesse. Einen Anspruch auf Planung begründet das aber nicht.

Baugenehmigung und weitere Zulassungen

Mit dem Bebauungsplan ist noch kein Modul gebaut. Auf seiner Grundlage folgt die eigentliche Zulassung der Anlage. Ob dafür eine Baugenehmigung erforderlich ist oder ob die Anlage im Geltungsbereich eines Bebauungsplans verfahrensfrei oder im vereinfachten Verfahren errichtet werden darf, regeln die Landesbauordnungen. Hier gibt es spürbare Unterschiede zwischen den Bundesländern. Zuständig ist in der Regel die untere Bauaufsichtsbehörde des Kreises oder der kreisfreien Stadt.

Bei Vorhaben im Außenbereich entscheidet die Bauaufsicht im Einvernehmen mit der Gemeinde (§ 36 BauGB). Für privilegierte Solaranlagen verlangt § 35 Abs. 5 BauGB zudem eine Verpflichtungserklärung, die Anlage nach dauerhafter Aufgabe der Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Die Behörde soll die Einhaltung dieser Pflicht sicherstellen und verlangt dafür häufig eine Sicherheitsleistung.

Je nach Standort kommen weitere Prüfungen und Stellungnahmen hinzu:

• Naturschutz: Ausgleich des Eingriffs nach §§ 14 ff. BNatSchG, Artenschutz, gegebenenfalls Befreiungen in Schutzgebieten.
• Wasserrecht: etwa in Überschwemmungs- oder Wasserschutzgebieten und bei Gewässerquerungen der Kabeltrasse.
• Straßenrecht: Entlang von Bundesfernstraßen gelten Anbauverbots- und Anbaubeschränkungszonen (§ 9 FStrG); die zuständige Straßenbauverwaltung ist zu beteiligen.
• Eisenbahn: In der Nähe von Bahnstrecken wird geprüft, ob Blendung oder Bauten den Bahnbetrieb beeinträchtigen.
• Denkmalschutz: Bei Verdacht auf Bodendenkmäler können archäologische Voruntersuchungen verlangt werden.
• Blendgutachten: In der Nähe von Straßen, Bahnlinien, Flugplätzen oder Wohnhäusern wird häufig nachgewiesen, dass keine unzumutbare Blendung entsteht.

Netzanschluss, Förderweg und Registrierung

Parallel zum Genehmigungsverfahren kümmert sich der Projektierer um den Netzanschluss. Netzbetreiber sind nach § 8 EEG verpflichtet, Anlagen zur Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energien unverzüglich vorrangig an ihr Netz anzuschließen. In der Praxis sind die Netzkapazitäten aber vielerorts knapp. Die Entfernung zum nächsten aufnahmefähigen Umspannwerk entscheidet deshalb oft darüber, ob sich ein Standort überhaupt eignet.

Führt die Kabeltrasse über fremde Grundstücke, braucht der Betreiber auch dort Leitungsrechte, die meist als Dienstbarkeit gesichert werden. Wenn Sie Eigentümer einer Fläche auf einer solchen Trasse sind, kann auch Ihnen ein Vertrag angeboten werden – mit ähnlichen Fragen wie beim Wegerecht.

Für die Vermarktung des Stroms gibt es zwei Grundmodelle. Größere Freiflächenanlagen können an den Ausschreibungen der Bundesnetzagentur teilnehmen und erhalten bei einem Zuschlag eine Marktprämie nach dem EEG. Dafür muss die Fläche in der gesetzlichen Flächenkulisse liegen (§ 37 EEG), zu der etwa Konversionsflächen, Seitenrandstreifen entlang von Autobahnen und Schienenwegen oder – soweit das Bundesland dies zugelassen hat – Acker- und Grünland in benachteiligten Gebieten gehören (§ 37c EEG). Alternativ verkauft der Betreiber den Strom ohne EEG-Förderung über langfristige Stromlieferverträge, sogenannte Power Purchase Agreements (PPA). Mehr dazu erklären unsere Beiträge zum Erneuerbare-Energien-Gesetz und zu Konversionsflächen.

Vor der Inbetriebnahme muss der Betreiber die Anlage im Marktstammdatenregister der Bundesnetzagentur registrieren. Hinzu kommen die steuerliche Anmeldung beim Finanzamt und die Gewerbeanmeldung. Diese Pflichten treffen den Betreiber, nicht Sie als Verpächter der Fläche.

Neben der EEG-Vergütung gibt es Förderkredite von Förderbanken des Bundes und der Länder. Programme und Bedingungen ändern sich regelmäßig. Ob für Ihre Fläche – etwa bei einer eigenen Anlage oder einer Beteiligung – Förderungen in Frage kommen, lässt sich im Rahmen unserer Prüfung von Fördermöglichkeiten klären.

Technik und Flächenbedarf in Grundzügen

Eine PV-Freiflächenanlage besteht aus wenigen Hauptkomponenten, die zusammenwirken:

• Solarmodule wandeln Sonnenlicht in Gleichstrom um.
• Das Montagesystem – meist in den Boden gerammte Stahlpfosten mit Tischen – trägt die Module in der gewünschten Ausrichtung und Neigung. Fundamente aus Beton sind die Ausnahme, was den späteren Rückbau erleichtert.
• Stringsammler bündeln bei größeren Anlagen die Leitungen mehrerer Modulreihen.
• Wechselrichter wandeln den Gleichstrom in netzfähigen Wechselstrom um.
• Transformatoren und Übergabestation heben die Spannung auf das Niveau des Netzes und messen den eingespeisten Strom.

Hinzu kommen Verkabelung, Zaun, Zufahrt, Überwachungstechnik und zunehmend Batteriespeicher. Klassisch werden die Module nach Süden ausgerichtet. Eine Ost-West-Aufstellung nutzt die Fläche dichter und verteilt die Erzeugung stärker auf Morgen- und Abendstunden, liefert je Modul aber meist etwas weniger Ertrag. Nachgeführte Systeme, die sich mit der Sonne drehen, steigern den Ertrag, sind jedoch technisch aufwendiger.

Wie viel Fläche eine Anlage benötigt, hängt von Modulleistung, Reihenabstand, Ausrichtung, Geländeneigung sowie den erforderlichen Ausgleichs- und Randflächen ab. Pauschale Faustwerte helfen deshalb wenig; maßgeblich ist die konkrete Planung.

Für die Genehmigung zunehmend wichtig ist die ökologische Gestaltung: extensive Grünlandpflege oder Schafbeweidung zwischen den Modulreihen, Verzicht auf Dünger und Pflanzenschutzmittel, Blühstreifen, Hecken als Sichtschutz und Durchlässe für Kleintiere im Zaun. Agri-Photovoltaik geht noch weiter: Die Fläche wird unter oder zwischen den Modulen weiter landwirtschaftlich genutzt. Anforderungen an solche Anlagen beschreibt unter anderem die DIN SPEC 91434.

Was Sie vor der Unterschrift klären sollten

Der Nutzungsvertrag bindet Ihre Fläche über Jahrzehnte. Die folgenden Punkte gehören deshalb vor der Unterschrift auf den Tisch – idealerweise mit anwaltlicher Prüfung.

Planungsphase, Laufzeit und Rücktritt

Regeln Sie, wie lange der Projektierer Zeit hat, die Genehmigung zu erreichen, was bei Verzögerungen gilt und ob in dieser Phase ein Entgelt gezahlt wird. Prüfen Sie, welche Rücktrittsrechte beide Seiten haben. Die Betriebslaufzeit und etwaige Verlängerungsoptionen sollten klar geregelt sein. Achten Sie auch auf die gesetzlichen Formvorgaben für langfristige Verträge (§§ 550, 578, 581 Abs. 2 BGB), damit der Vertrag nicht vorzeitig kündbar wird.

Dienstbarkeit, Rang und Eigentum an der Anlage

Betreiber und finanzierende Bank verlangen fast immer eine beschränkte persönliche Dienstbarkeit (§§ 1090 ff. BGB), oft ergänzt um ein Eintrittsrecht der Bank. Dafür ist eine öffentlich beglaubigte Bewilligung erforderlich (§§ 19, 29 GBO). Häufig wird eine erstrangige Eintragung gefordert – bestehende Grundschuldgläubiger müssen dann zustimmen. Die Anlage selbst wird in der Regel nur zu einem vorübergehenden Zweck errichtet und bleibt als Scheinbestandteil (§ 95 BGB) Eigentum des Betreibers.

Rückbau und Sicherheit

Vereinbaren Sie, dass der Betreiber die Anlage vollständig zurückbaut, einschließlich Pfosten, Kabeln und Wegen, und den ursprünglichen Zustand wiederherstellt. Lassen Sie sich die Rückbaupflicht durch eine Bankbürgschaft oder eine vergleichbare Sicherheit absichern, die auch im Fall einer Insolvenz des Betreibers greift.

Bestehende Pacht, Förderung, Steuern und Erbfolge

Ist die Fläche an einen Landwirt verpachtet, muss der Landpachtvertrag rechtzeitig beendet oder einvernehmlich angepasst werden (§ 594a BGB); Hinweise dazu gibt unser Beitrag Pachtvertrag kündigen. Flächen unter einem klassischen Solarpark sind im Regelfall nicht mehr für landwirtschaftliche Direktzahlungen förderfähig; für Agri-PV gelten besondere Regeln. Laufende mehrjährige Verpflichtungen, etwa aus Agrarumweltprogrammen der Länder, sollten Sie vor Vertragsschluss prüfen.

Auch steuerlich kann sich viel ändern – bei Einkommensteuer, Grundsteuer und bei der späteren Übertragung an die nächste Generation. Einen Überblick gibt unser Beitrag zu Steuern bei Freiflächen-Photovoltaik. Gehört die Fläche einer Erbengemeinschaft, müssen der Bestellung von Dienstbarkeiten alle Miterben zustimmen (§ 2040 Abs. 1 BGB); auch den Nutzungsvertrag sollten alle Miterben mittragen.

Praxisbeispiel: Vom Anschreiben zum Satzungsbeschluss

Eine Landwirtin besitzt eine arrondierte Ackerfläche am Rand ihrer Gemeinde, nicht weit von einem Umspannwerk. Ein Projektierer bietet ihr einen Nutzungsvertrag an. Die Fläche liegt nicht in einem Korridor an Autobahn oder Bahn, eine Privilegierung scheidet also aus.

Bevor sie unterschreibt, fragt sie bei der Gemeinde nach. Dort gibt es einen Kriterienkatalog für Solarparks, und ihre Fläche erfüllt die meisten Punkte. Der Regionalplan weist für den Bereich kein entgegenstehendes Vorranggebiet aus. Sie lässt den Vertragsentwurf anwaltlich prüfen und verhandelt eine begrenzte Planungsphase mit Rücktrittsrecht, ein Entgelt für diese Phase, eine Rückbaubürgschaft und eine Klausel, nach der der Betreiber eine etwaige höhere Grundsteuer trägt. Ihr langjähriger Pächter ist einverstanden, die Fläche nach der Ernte gegen eine Entschädigung durch den Projektierer freizugeben.

Die Gemeinde fasst einen Aufstellungsbeschluss für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Im Verfahren zeigt die Kartierung, dass am Rand der Fläche Feldlerchen brüten. Der Plan wird angepasst: Ein Streifen bleibt frei und wird als Ausgleichsfläche gestaltet. Das verzögert das Verfahren um eine Brutsaison, sichert aber den Satzungsbeschluss. Die Landwirtin hatte vorab vereinbart, dass sich die Planungsphase in einem solchen Fall nur gegen ein fortlaufendes Entgelt verlängert.

Checkliste: Genehmigungsfähigkeit und Vertrag prüfen

• Planungsrechtliche Lage klären: Außenbereich, Bebauungsplan oder Innenbereich?
• Privilegierung prüfen: Liegt die Fläche im Korridor an Autobahn oder zweigleisiger Bahnstrecke, oder kommt hofnahe Agri-PV in Frage?
• Bei der Gemeinde nach Kriterienkatalog, Haltung des Gemeinderats und laufenden Planungen fragen.
• Regionalplan und Flächennutzungsplan auf entgegenstehende Darstellungen und Vorranggebiete prüfen.
• Schutzgebiete, Gewässer, Denkmäler und Abstände zu Straßen und Bahn klären.
• Entfernung zum Netzanschlusspunkt und notwendige Leitungsrechte über Nachbarflächen erfragen.
• Nutzungsvertrag prüfen lassen: Planungsphase, Laufzeit, Rücktrittsrechte, Entgelt, Formvorgaben.
• Dienstbarkeit, Rangstelle und Zustimmung von Grundschuldgläubigern abstimmen.
• Rückbaupflicht und insolvenzfeste Sicherheit vereinbaren.
• Bestehenden Landpachtvertrag, Agrarförderung, Steuern und Nachfolgeplanung berücksichtigen.
• Bei mehreren Eigentümern oder Erben: Zustimmung aller Beteiligten sicherstellen.

Fazit

Die Genehmigung einer PV-Freiflächenanlage ist kein einzelner Bescheid, sondern ein Weg mit mehreren Stationen: Planungsrecht und Bebauungsplan, Bau- und Fachgenehmigungen, Netzanschluss und Registrierung. Den größten Teil der Arbeit übernimmt der Projektierer. Für Sie als Eigentümer entscheidet sich der Erfolg vor allem an zwei Stellen: bei der realistischen Einschätzung, ob die Fläche genehmigungsfähig ist, und bei einem Nutzungsvertrag, der Ihre Interessen über die gesamte Laufzeit schützt.

Prüfen Sie Gemeindepolitik, Raumordnung und Netzanschluss früh, verhandeln Sie Planungsphase, Rückbau und Sicherheiten sorgfältig und beziehen Sie Steuer- und Nachfolgefragen von Anfang an ein. Wenn Sie wissen möchten, welches Nutzungsentgelt für Ihre Fläche angemessen ist und wie Sie sie am besten an einen Projektierer verpachten, informieren Sie sich auf unserer Seite zum Verpachten von Flächen.